《盤(pán)錦市綜合性消防救援應急響應機制實(shí)施辦法》政策解讀
經(jīng)綜合分析我國應急管理現行有效的60余部法律、法規、規章，查閱我省現行有效的80個(gè)規范性文件，特別結合新修訂的《消防法》、《生產(chǎn)安全事故應急條例》，我們認為，目前，我市具備制發(fā)《盤(pán)錦市消防救援應急響應機制實(shí)施辦法》法定條件。
一、從我國應急管理工作的時(shí)代背景看，構建統一領(lǐng)導、權責一致、權威高效的應急管理體系，是應急管理工作發(fā)展的必然
新中國成立以來(lái)，應急體制建設始終是制約應急管理能力提升的一塊“短板”。我國從國務(wù)院到縣級市政府都建立了應急管理部門(mén)，履行應急值守、信息匯總與綜合協(xié)調三大職能。但是，應急部門(mén)權責不匹配、“小馬拉大車(chē)”，存在同級協(xié)調同級或下級協(xié)調上級的尷尬。出現重大突發(fā)事件，黨政領(lǐng)導會(huì )協(xié)調各職能部門(mén)應對，而應急部門(mén)的角色通常是領(lǐng)導決策的“參謀”和“耳目”。
改革開(kāi)放以來(lái)，我們國家在不斷探索應急管理的體制改革問(wèn)題，不斷總結抗擊非典、應對冰雪災害、汶川地震等一系列突發(fā)事件的經(jīng)驗教訓。2003年以來(lái)，我國對突發(fā)事件進(jìn)行分類(lèi)管理。不同的專(zhuān)業(yè)部門(mén)在不同類(lèi)型的突發(fā)事件處置中負有主責：民政、地震、國土、氣象、農業(yè)、林業(yè)等部門(mén)負責自然災害應對，應急、消防等部門(mén)負責事故災難應對，衛生部門(mén)負責公共衛生事件應對，公安部門(mén)負責社會(huì )安全事件應對。
但是，突發(fā)事件是復雜與系統的，并且經(jīng)常突破部門(mén)的職能邊界。對于復雜的突發(fā)事件，任何一個(gè)或幾個(gè)固定的部門(mén)都難以應對。為了加強跨部門(mén)合作，我國歷史上又組建了國家減災委、國家森林防火指揮部、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災指揮部。這些高層次議事協(xié)調機構之間及其與之相關(guān)的應急部門(mén)之間關(guān)系錯綜復雜、相互嵌套，缺少必要的整合。
2015年，習近平總書(shū)記在中央第二十三次集體學(xué)習的講話(huà)中就指出：各級黨委和政府要充分認識維護公共安全的重要意義，牢記公共安全是最基本的民生的道理，自覺(jué)把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來(lái)認識，放在貫徹落實(shí)總體國家安全觀(guān)中來(lái)思考，放在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化來(lái)把握，努力為人民安居樂(lè )業(yè)、社會(huì )安定有序、國家長(cháng)治久安，編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。
2016年7月28日，習近平總書(shū)記在河北唐山考察時(shí)強調：“落實(shí)責任、完善體系、整合資源、統籌力量，全面提高國家綜合防災減災能力”。2018年2月28日，十九屆三中全會(huì )決定提出：“加強、優(yōu)化、統籌國家應急能力建設，構建統一領(lǐng)導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，提高保障生產(chǎn)安全、維護公共安全、防災減災救災等方面能力，確保人民生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定。”2018年3月17日，國務(wù)院機構改革方案表決通過(guò)，新的應急管理部應運而生，標志著(zhù)我國應急管理事業(yè)進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。
國務(wù)院、省、市應急管理部門(mén)的組建，是順應現代經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現實(shí)需要，充分體現了黨和國家對應急管理工作的高度重視，體現了以人民為中心的發(fā)展思想，體現了國家治理體系和治理能力現代化建設的導向，實(shí)現了國家應急管理體系的全方位優(yōu)化和重構，具有十分重大的意義。
二、從國務(wù)院應急管理部職責定位看，為制定出臺《實(shí)施辦法》提供了法律依據
《國務(wù)院機構改革方案》中明確指出，為提高國家應急管理能力和水平，提高防災減災能力，確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定，是我們黨治國理政的一項重大任務(wù)。為防范化解重特大安全風(fēng)險，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應急力量和資源，推動(dòng)形成統一指揮、專(zhuān)常兼備、反應靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰結合的中國特色應急管理體制，將國家安全生產(chǎn)監督管理總局的職責，國務(wù)院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質(zhì)災害防治、水利部的水旱災害防治、農業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會(huì )、國務(wù)院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合，組建應急管理部，作為國務(wù)院組成部門(mén)。
應急管理部主要職責是，組織編制國家應急總體預案和規劃，指導各地區各部門(mén)應對突發(fā)事件工作，推動(dòng)應急預案體系建設和預案演練。建立災情報告系統并統一發(fā)布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時(shí)統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。指導火災、水旱災害、地質(zhì)災害等防治。負責安全生產(chǎn)綜合監督管理和工礦商貿行業(yè)安全生產(chǎn)監督管理等。公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產(chǎn)等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理，實(shí)行專(zhuān)門(mén)管理和政策保障，采取符合其自身特點(diǎn)的職務(wù)職級序列和管理辦法，提高職業(yè)榮譽(yù)感，保持有生力量和戰斗力。
應急管理部整合了原本分散在國家安全生產(chǎn)監督管理總局、國務(wù)院辦公廳、公安部（消防）、民政部、國土資源部、水利部、農業(yè)部、林業(yè)局、地震局以有防汛抗旱指揮部、國家減災委、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等的應急管理相關(guān)職能，在很大程度上可以實(shí)現對全災種的全流程和全方位管理。
國務(wù)院新組建應急管理部的職責定位很明確：防范化解重特大安全風(fēng)險的主管部門(mén)，健全公共安全體系的牽頭部門(mén)，整合優(yōu)化應急力量和資源的組織部門(mén)，推動(dòng)形成中國特色應急管理體制的支撐部門(mén)，承擔提高國家應急管理水平、提高防災減災能力、確保人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定的重大任務(wù)。
三、從應急管理部、省應急管理廳“三定方案”來(lái)看，為制定出臺《實(shí)施辦法》提供了重要依據
1、應急管理部“三定方案”第三條第三款規定：指導應急預案體系建設，建立完善事故災難和自然災害分級應對制度，組織編制國家總體應急預案和安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)專(zhuān)項預案，綜合協(xié)調應急預案銜接工作，組織開(kāi)展預案演練，推動(dòng)應急避難設施建設。
第四款規定：牽頭建立統一的應急管理信息系統，負責信息傳輸渠道的規劃和布局，建立監測預警和災情報告制度，健全自然災害信息資源獲取和共享機制，依法統一發(fā)布災情。
第五款規定：組織指導協(xié)調安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)等突發(fā)事件應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作，綜合研判突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢并提出應對建議，協(xié)助黨中央、國務(wù)院指定的負責同志組織特別重大災害應急處置工作。
第六款規定：統一協(xié)調指揮各類(lèi)應急專(zhuān)業(yè)隊伍，建立應急協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，推進(jìn)指揮平合對接，銜接解放軍和武警部隊參與應急救援工作。
第七款規定：統籌應急救援力量建設，負責消防、森林和草原火災撲救、抗洪搶險、地震和地質(zhì)災害救援、生產(chǎn)安全事故救援等專(zhuān)業(yè)應急救援力量建設，管理國家綜合性應急救援隊伍，指導地方及社會(huì )應急救援力量建設。
第八款規定：負責消防工作，指導地方消防監督、火災預防、火災撲救等工作。
第十款規定：組織協(xié)調災害救助工作，組織指導災情核查、損失評估、救災捐贈工作，管理、分配中央救災款物并監督使用。
第十一款規定：依法行使國家安全生產(chǎn)綜合監督管理職權，指導協(xié)調、監督檢查國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和各省（自治區、直轄市）政府安全生產(chǎn)工作，組織開(kāi)展安全生產(chǎn)巡查、考核工作。
2、遼寧省應急管理廳“三定方案”第二條規定：擬訂應急管理、安全生產(chǎn)等政策，組織編制全省應急體系建設、安全生產(chǎn)和綜合防災減災規劃，起草相關(guān)地方性法規和省政府規章草案，組織制定地方規程、標準并監督實(shí)施。
第三條規定：指導應急預案體系建設，建立完善事故災難和自然災害分級應對制度，組織編制全省總體應急預案和安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)專(zhuān)項預案，綜合協(xié)調應急預案銜接工作，組織開(kāi)展預案演練，推動(dòng)應急避難設施建設。
第五條規定：組織指導協(xié)調安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)等突發(fā)事件應急救援，綜合研判突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢并提出應對建議，協(xié)助省委、省政府指定的負責同志組織重大災害應急處置工作,可按程序，統籌調度指揮省域范圍內監測預警、應急救援資源和力量。
第六條規定：統一協(xié)調指揮各類(lèi)應急專(zhuān)業(yè)隊伍，建立應急協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，推進(jìn)指揮平臺對接，銜接解放軍和武警部隊參與應急救援工作。
第七條規定：統籌應急救援力量建設，負責消防、森林和草原火災撲救、抗洪搶險、地震和地質(zhì)災害救援、生產(chǎn)安全事故救援等專(zhuān)業(yè)應急救援力量建設，指導市、縣及社會(huì )應急救援力量建設。
第八條規定：負責消防工作，指導市、縣消防監督、火災預防、火災撲救等工作。
3、盤(pán)錦市“三定方案”規定。市應急管理部門(mén)負責統一協(xié)調指揮備類(lèi)應急專(zhuān)業(yè)隊伍，建立應急協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制，推進(jìn)指揮平臺對接。統籌應急救援力量建設，負責消防、森林火災撲救、抗洪搶險、地震和地質(zhì)災害救援、生產(chǎn)安全事故救援等應急救援力量建設，指導縣(區)、市屬開(kāi)發(fā)區及社會(huì )應急救援力量建設。負責消防工作，指導縣(區)、市屬開(kāi)發(fā)區消防監督、火災預防、火災撲救等工作。
四、從應急管理現行有效的法律法規看，為制定出臺《實(shí)施辦法》提供了法律依據
1、《突發(fā)事件應對法》第八條第二款：縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關(guān)部門(mén)負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關(guān)負責人組成的突發(fā)事件應急指揮機構，統一領(lǐng)導、協(xié)調本級人民政府各有關(guān)部門(mén)和下級人民政府開(kāi)展突發(fā)事件應對工作；根據實(shí)際需要，設立相關(guān)類(lèi)別突發(fā)事件應急指揮機構，組織、協(xié)調、指揮突發(fā)事件應對工作。
2、《消防法》第三條：國務(wù)院領(lǐng)導全國的消防工作。地方各級人民政府負責本行政區內的消防工作。
第四條：國務(wù)院應急管理部門(mén)對全國的消防工作實(shí)施監督管理。縣級以上地方人民政府應急管理部門(mén)對本行政區域內的消防工作實(shí)施監督管理。
第四十二條：消防救援機構應當對專(zhuān)職消防隊、志愿消防隊等消防組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導；根據撲救火災的需要，可以調動(dòng)指揮專(zhuān)職消防隊參加火災撲救工作。
3、《深化黨和國家機構改革方案》第三十項第二款應急管理部主要職責是，指導各地區各部門(mén)應對突發(fā)事件工作，推動(dòng)應急預案體系建設和預案演練。建立災情報告系統并統一發(fā)布災情，統籌應急力量建設和物資儲備并在救災時(shí)統一調度，組織災害救助體系建設，指導安全生產(chǎn)類(lèi)、自然災害類(lèi)應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。
市應急管理局
2020年5月26日
原文：盤(pán)政辦發(fā)〔2020〕3號 盤(pán)錦市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)盤(pán)錦市綜合性消防救援應急響應機制實(shí)施辦法的通知
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